Zur Zulässigkeit von städtebaulichen Verträgen, die eine Bodenwertabschöpfung beinhalten
Ulrich Numberger, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht in München
1. Rechtlicher Rahmen
Den rechtlichen Rahmen für städtebauliche Verträge, die Leistungen des Grundeigentümers an die Gemeinde beinhalten, bieten § 11 BauGB und Art. 54 ff BayVwVfG. § 11 BauGB ist lex specialis. Regelungen, die nach dieser Vorschrift zulässig sind, sind auch nach den Vorschriften des VwVfG zulässig. Über § 11 BauGB hinausgehend sind Regelungen im Abgabenbereich (BauGB-Beitragsrecht, KAG-Beitragsrecht) denkbar (vgl. Art. 5a Abs. 2 KAG), die bei abgabenrechtlich unzulässigen Gestaltungen wegen Verstoßes gegen Art. 59 Abs. 2 Nr. 1 BayVwVfG zur Ungültigkeit des Vertrages führen können (Grziwotz, Vertragsgestaltung im öffentlichen Recht, Rn. 247 ff).
2. Planungsbedingte Bodenwertabschöpfungen
Planungsbedingte Bodenwertabschöpfungen sind – auch aus einem bestimmten Gerechtigkeitsempfinden der Gemeinden heraus – beliebt, aber rechtlich nicht zulässig.
Bei einem Verstoß gegen das städtebauliche Vertragsrecht ist der Vertrag nichtig (BGH, Beschluss vom 13.06.1991, BayVBl 1991, 700; BVerwG, Urteil vom 16.05.2000, BayVBl 2001, 150).
a) Zulässig ist es, wenn die Gemeinde Druck auf den Eigentümer in der Weise ausübt, dass die Aufstellung eines Bebauungsplanes im Außenbereich nach § 35 BauGB durch Gemeinderatsbeschluss davon abhängig gemacht wird, dass die Gemeinde zur Verfolgung eines öffentlichen Zwecks Grundstücke im künftigen Planungsgebiet zum Verkehrswert erwirbt (BGH, Urteil vom 02.10.1998, NJW 1999, 208).
Zulässig ist es auch, wenn die Gemeinde die Aufstellung eines Bebauungsplanes von einem vertraglich zu vereinbarenden Ersatz der der Gemeinde entstehenden Aufwendungen abhängig macht (Busse, BayVBl 2003, 129/130).
b) Zulässig sind Verträge nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BauGB (Maßnahmeverträge). Der Planungsbegünstigte kann übernehmen
  • Planungskosten, die der Gemeinde entstehen,
  • Kosten einer privaten Umlegung,
  • Sanierungskosten
  • Kosten der Umweltverträglichkeitsprüfung und eines Umweltberichts,
  • Kosten der von der Gemeinde eingeschalteten Planungs- und Ingenieurbüros,
  • Kosten eines Rechtsanwalts, der die Gemeinde bei der juristischen Gestaltung des städtebaulichen Vertrages einseitig berät (herrschende Meinung, vgl. Grziwotz, Vertragsgestaltung im öffentlichen Recht, Rd.Nr. 332).
Unzulässig nach § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB ist die Übernahme von Kosten der gemeindlichen Verwaltung (Busse, BayVBl 2003, 130; Oerder, BauR 1998, 22).
c) Sogenannte Zielbindungsverträge nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB in der Form von Einheimischenmodellen und in der Form der Förderung des sozialen Wohnungsbaus sind zulässig (zum Weilheimer Modell: BVerwG, Urteil vom 11.02.1993, BayVBl 1993, 654; BGH, Urteil vom 02.10.1998, NJW 1999, 208; zu Aufkaufmodellen in Verfolgung öffentlicher Zwecke). Kauft die Gemeinde Grundstücke zum Rohbaulandpreis (§ 4 Abs. 4 Wertermittlungsverordnung), bestehen nach BGH keine Bedenken, weil die planungsbedingte Bodenwertsteigerung beim Verkäufer bleibt und die Gemeinde die umlegungs- und erschließungsbedingte Bodenwertsteigerung zulässig einbehält.
Nimmt aber die Gemeinde durch die Preisgestaltung auch die planungsbedingte Bodenwertsteigerung in Anspruch (z.B. Kaufpreis auf der Basis Bauerwartungsland oder unentgeltliche Teilabtretung von Grundstücken), so stellt sich die Frage, ob die Gemeinde damit nicht das Verbot der planungsbedingten Bodenwertabschöpfung umgeht. Zu dieser Frage hatte sich der BGH im Urteil NJW 1999, 208, nicht geäußert, möglicherweise weil die Besonderheit des Falles darin lag, das die Gemeinde zum Zweck eines Einheimischenmodells erwarb. Der BGH hat nur die Frage geprüft (und verneint), ob solche Verträge gegen das Koppelungsverbot verstoßen.
Eine Preisgestaltung bei Aufkaufmodellen unter Verkehrswert ist m.E. dann als zulässig anzusehen, wenn mit den zu Gunsten der Gemeinde abgeschöpften Beträgen nachweisbar Aufgaben erfüllt werden, die bei Anwendung des § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 BauGB oder § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB auch in anders gestaltete zulässige städtebauliche Verträge umgesetzt werden könnten.
Rechtlich unzulässig sind Aufkaufmodelle, in denen eine Bodenwertsteigerung abgeschöpft wird, ohne dass die Kausalitäts- und Angemessenheitsvorschriften des § 11 BauGB nachgewiesen sind (so auch Birk, Städtebauliche Verträge, 4. Aufl., Rn. 481).
Zu Zwischenerwerbsmodellen beim Einheimischenmodell ist auf die Veröffentlichung von Busse (BayVBl 2003, 132) zu verweisen.
d) Die Zulässigkeit von Folgekostenverträgen richtet sich nach § 11 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 BauGB.
Die Rechtsprechung hat für den Folgekostenvertrag geklärt, dass die Gemeinde nur von den ihr tatsächlich entstandenen, nicht anderweitig gedeckten Aufwendungen, die durch ein Planungsprojekt kausal verursacht werden, entlastet werden darf. Die Gemeinde muss also die Ursächlichkeit der Aufwendungen im Hinblick auf die zu ersetzenden Kosten belegen, entsprechende Regelungen müssen im Vertrag enthalten sein (Grziwotz, Vertragsgestaltung im öffentlichen Recht, Rn. 335 bis 337; Gassner, BayVBl 1998, 577; Birk, Rn. 482).
Folgekostenverträge sind also nur zulässig für Vorhaben, bei denen eine kausale Zuordnung möglich ist. Dies wird regelmäßig nur bei größeren Bauprojekten der Fall sein (siehe insoweit frühere Rechtsprechung des BayVGH zur sprunghaften gemeindlichen Entwicklung (BayVGH, Urteil vom 15.05.1980, BayVBl 1980, 722), die jetzt im rechtlichen Kontext der Kausalität eine Rolle spielt: Regelmäßig wird nur bei größeren Bauprojekten eine Zuordnung von Infrastrukturkosten zu dem Projekt möglich sein (siehe hierzu Grziwotz, Vertragsgestaltung im öffentlichen Recht, Rn. 337; Bick, DVBl 2001, 154).
Die Gemeinde kann also nicht im Vertrag pauschal Einrichtungen wie Kindergärten, Schulen, Sportanlagen, Friedhöfe, Feuerwehrhäuser auflisten und dem Bauwerber als Folgekosten in Rechnung stellen. Vielmehr muss die Gemeinde nachweisen, dass konkrete Einrichtungen aufgrund des Planungsprojekts in einem bestimmten Umfang tatsächlich erforderlich sind und neu zu schaffen sind oder zumindest in einem zeitlichen Zusammenhang mit dem Planungsprojekt errichtet werden/wurden (siehe hierzu auch BVerwG, Urteil vom 14.08.1992, BayVBl 1993, 56; Busse, BayVBl 2003, 133; Grziwotz, Rn. 333).
Neben der Kausalität der Folgekostenübernahme ist die Angemessenheit der Folgekosten zu prüfen. Kriterien der Angemessenheit sind die durch das geschaffene Baurecht bewirkte Werterhöhung der Grundstücke, der Gesamtumfang der vom Eigentümer getätigten Investitionen und der Gewinn. In der Literatur wird darüber diskutiert, ob die Werterhöhung eine Obergrenze für die Kostenerstattungspflicht des Eigentümers darstellt und welcher Anteil des planungsbedingten Wertzuwachses dem Eigentümer zustehen muss (siehe hierzu Busse, BayVBl 2003, 133; Gassner, BayVBl 1998, 577; Münchner Modell zur sozialgerechten Bodennutzung).
Es ist nochmals festzuhalten, dass der Aufwendungsersatz nur zur Erfüllung öffentlicher (gemeindlicher) Aufgaben dienen darf, nicht zum Ausgleich des Gemeindehaushalts. Die Gemeinde darf also nicht generell, z.B. auf Grund von Beschlüssen des Gemeinderats, unabhängig von Aufwendungen, den Planungsgewinn oder einen bestimmten Bruchteil abschöpfen (Busse, BayVBl 2003, 133; Huber, DÖV 1999, 173; Grziwotz, Vertragsgestaltung im öffentlichen Recht, Rn. 338, m.N.z.Rechtsprechung bei Fußnote 645; Birk, Städtebauliche Verträge, 4. Aufl., Rn. 478).
3. Allgemeine Empfehlung für die Vertragsgestaltung bei städtebaulichen Verträgen:
a) Im Vertrag der Gemeinde/Stadt mit den Grundeigentümern im künftigen Gebiet eines Bebauungsplans ist in jedem Fall der Eindruck zu vermeiden, dass eine Planungsgewinnabschöpfung beabsichtigt wird.
Die finanzielle Situation der betroffenen Kommune, insbesondere die zu erwartenden Kosten des Bebauungsplanverfahrens, eines eventuellen Umlegungsverfahrens und die dem § 11 BauGB zuzuordnenden Kosten sind möglichst präzise und konkret in dem städtebaulichen Vertrag offenzulegen.
Als grundsätzlich zulässig anzusehen ist eine Vertragsgestaltung in Anlehnung an die Vorschriften des Umlegungsrechts, z.B. Abschöpfung von 30 % der im Bebauungsplangebiet gelegenen Fläche für öffentliche Straßen und Grünflächen, es sei denn, die tatsächlichen Bebauungsplanfestsetzungen ergeben einen wesentlich geringeren Prozentsatz an entsprechenden öffentlichen Flächen.
Zulässig wäre es auch, wenn sich die Gemeinde statt einer finanziellen Abgeltung durch die Eigentümer mit Grundstücken der Eigentümer (die dann zum Verkehrswert zu bewerten sind) abfinden lässt.
b) Lassen sich in einem Bebauungsplanverfahren die künftigen Festsetzungen des Bebauungsplans nicht absehen, lassen sich ferner die zu erwartenden Kosten der Kommune nicht absehen, so sind Vertragsgestaltungsmodelle, in denen sich die Eigentümer eines künftigen Bebauungsplangebiets pauschal damit einverstanden erklären, beispielsweise 50 % des Bruttorohbaulands (unentgeltlich oder unter Verkehrswert) an die Gemeinde/Stadt abzutreten, kritisch und stets mit einem hohen Nichtigkeitsrisiko behaftet. Von solchen Vertragsmodellen ist abzuraten.
In derartigen Fällen empfiehlt es sich, dass die Gemeinde/Stadt die entsprechenden Flächen vor Einleitung von planerischen Schritten zu dem zu diesem Zeitpunkt gegebenen Verkehrswert erwirbt (in der Form eines vollständigen Kaufvertrages, von Optionsgestaltungen ist im Hinblick auf eine umstrittene Rechtsprechung des OLG München, Urteil vom 12.04.1999, 31 U 5443/98, ebenfalls abzuraten). Bei der Gestaltung der Kaufverträge sind Varianten denkbar, in denen die Kaufpreisfälligkeit nach hinten verschoben wird, allerdings wird in diesen Fällen eine Grundverzinsung des Kaufpreisanspruchs als angemessen anzusehen sein.
Als grundsätzlich zulässig sind auch Modelle städtebaulicher Verträge anzusehen, die dem Grundsatzbeschluss der Landeshauptstadt München zur sozialgerechten Bodennutzung entsprechen. Allerdings ist umstritten, ob ein Verbleib von 30 % des Planungsgewinns beim Eigentümer der Rechtslage entspricht. Es gibt Stimmen in der Literatur, die insoweit mindestens 50 % in Anlehnung an den Halbteilungsgrundsatz des Bundesverfassungsgerichts fordern (vgl. Huber, Rechtliche Grenzen von Planungswertausgleich und städtebaulichen Verträgen, DÖV 1999, 173 ff).
c) Es ist durchaus sachgerecht, wenn zu dem Inhalt städtebaulicher Verträge Grundsatzbeschlüsse des Gemeinderats/Stadtrats gefasst werden. In den Stadtratsbeschlüssen sollte jedoch deutlich zum Ausdruck kommen, dass sich die Gemeinde/Stadt an dem Zulässigkeitsrahmen orientiert, den § 11 BauGB vorgibt.