Bundesverfassungsgericht begrenzt Zustandsstörerhaftung
Ulrich Numberger, Rechtsanwalt und Fachanwalt für Verwaltungsrecht in München
Praktische Konsequenzen für die Vollzugsbehörden
1.
Das Bundesverfassungsgericht hat mit Beschluss vom 16.02.2000 (Az: 1 BvR 42/91 und 315/99) auf zwei Verfassungsbeschwerden von Grundstückseigentümern hin verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, unter anderem des Bundesverwaltungsgerichts, des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs und des Baden-Württembergischen Verwaltungsgerichtshofs aufgehoben. Der Fall der Beschwerdeführer aus Bayern wird seit 14 Jahren vom Verfasser betreut. Die Beschwerdeführer waren als Zustandsstörer (siehe jetzt § 4 Abs. 3 Satz 1 des Bundes-Bodenschutzgesetzes - BBodSchG) vom Landratsamt verpflichtet worden, Grundstücksaltlasten (im bayerischen Fall Bleischrot aus dem Betrieb eines Schießplatzes) auf ihre Kosten zu sanieren (die Sanierungskosten betrugen 5,9 Mio. DM). Der 1. Senat des Bundesverfassungsgerichts entschied, dass die angefochtenen Urteile und generell die bisherige verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung zur Zustandsstörerhaftung die Beschwerdeführer in ihrem Grundrecht auf Eigentum (Art. 14 Abs. 1 Satz 1 des Grundgesetzes - GG) verletzen.
2.
Für die bisherige Rechtslage in Bayern galt aufgrund des Wasser- und Sicherheitsrechts: Beim Handlungsstörer kamen Beschränkungen in der Höhe der Sanierungspflicht allenfalls im Einzelfall, im Rahmen der Betätigung des Auswahlermessens oder der Anwendung des Übermaßverbotes in Betracht. Die Frage nach der Opfergrenze beim Zustandsstörer wurde zwar in der juristischen Literatur diskutiert, gesetzlich-abstrakt war aber keine Grenze der Sanierungskosten durch den Wert des Grundstücks definiert. Es ist auch keine veröffentlichte Entscheidung eines bayerischen Verwaltungsgerichts bekannt, wonach die Sanierungskosten beim Zustandsstörer zu begrenzen sind. Für eine Begrenzung der Zustandsstörerhaftung hatte sich in früherer Zeit vor allem der jetzige Vorsitzende des 1. Senats des Bundesverfassungsgerichts, Prof. Dr. Papier ausgesprochen (Deutsches Verwaltungsblatt 1985, S. 873; Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht 1986, S. 256). Die seinerzeitigen Überlegungen Papiers sind jetzt in modifizierter und präzisierter Form verfassungsgerichtliche Rechtsprechung geworden.
Das Bundes-Bodenschutzgesetz enthält keine Regelung zur Begrenzung der Zustandsstörerhaftung. Dieses gesetzgeberische Unterlassen einer nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG notwendigen Inhalts- und Schrankenbestimmung führt nach dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts dazu, dass die Behörden und die Gerichte durch Auslegung und Anwendung der die Verantwortlichkeit und die Kostenpflicht begründenden Vorschriften -jetzt also des Bundes-Bodenschutzgesetzes- sicherzustellen haben, dass die Belastung des Eigentümers das Maß des nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 2 GG Zulässigen nicht überschreitet.
3.
Aus dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts ergeben sich unmittelbare Konsequenzen für die behördliche Vollzugspraxis, wenn diese den künftig von den Verwaltungsgerichten zu stellenden Rechtmäßigkeitsanforderungen genügen will:
a)
Behörden und Gerichte müssen anhand mehrerer vom Bundesverfassungsgericht entwickelter Verhältnismäßigkeitskriterien bei Inanspruchnahme des Zustandsstörers eine Begrenzung der finanziellen Belastung des Grundeigentümers überprüfen, die Kostenverteilung in der Sanierungsanordnung selbst regeln und damit bereits bei Erlass der Sanierungsanordnung über eine erforderliche Begrenzung der Kostenbelastung des Zustandsverantwortlichen entscheiden. Kennt die Behörde die Gründe der Unzumutbarkeit für den Grundstückseigentümer im Zeitpunkt des Erlasses der Sanierungsanordnung, z. B. bei Eilbedürftigkeit oder fehlender Kooperation des Eigentümers, nicht oder nicht vollständig, so muss sie bei Bescheidserlass die endgültige Kostentragung offenlassen und die Sanierungsverfügung mit dem Vorbehalt einer gesonderten Kostenentscheidung verbinden.
b)
Kriterien für die Begrenzung der Zustandsstörerhaftung sind: der Verkehrswert des Grundstücks nach Durchführung der Sanierung; die Funktion des zu sanierenden Grundstücks als Grundlage der privaten Lebensführung des Eigentümers und seiner Familie; das individuelle Interesse des Eigentümers am Grundstück, das den Verkehrswert des Grundstücks im Einzelfall überschreiten kann; die "Opferposition" des Eigentümers gegenüber der Ursache der Kontamination; die bewusste Inkaufnahme des Kontaminationsrisikos durch den Eigentümer. Für die Beurteilung der Zumutbarkeit einer Sanierung über den Verkehrswert des Grundstücks hinaus kann der Grad der Fahrlässigkeit des Eigentümers erheblich sein. Aber auch dann, wenn ausnahmsweise eine Kostenbelastung über den Verkehrswert hinaus dem Eigentümer zumutbar ist, kann die Kostenbelastung nicht auf die gesamte wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Eigentümers erstreckt werden. Dem Eigentümer ist es -so das Bundesverfassungsgericht mit Blick auf die Vermögenssituation der Eigentümer des Schießplatzes im entschiedenen Fall- nicht zumutbar, unbegrenzt für die Sanierung einzustehen, das heißt auch Vermögen einzusetzen, das in keinem rechtlichen oder wirtschaftlichen Zusammenhang mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück steht. Dagegen kann es zumutbar sein -auch dies ein bisher in Rechtsprechung und Literatur nicht diskutiertes Problem-, dass der Eigentümer Vermögen zur Sanierung einsetzt, das zusammen mit dem sanierungsbedürftigen Grundstück eine funktionale Einheit darstellt, etwa wenn das Sanierungsgrundstück Bestandteil eines land- oder forstwirtschaftlichen Betriebes oder sonstigen Unternehmens ist.
Die Behörden müssen daher bei Sanierungsanordnungen gegenüber dem Zustandsverantwortlichen auch bemüht sein, dessen Vermögensverhältnisse und die rechtlichen und wirtschaftlichen Zusammenhänge des Sanierungsgrundstücks mit dem übrigen Grundvermögen des Sanierungspflichtigen aufzuklären (vgl. Art. 24 Abs. 1 BayVwVfG). Verstößt der Sanierungspflichtige gegen seine Mitwirkungspflicht (vgl. Art. 26 Abs. 2 Satz 1 BayVwVfG; Art. 1 Satz 2 BayBodSchG), so wirkt sich dies nach allgemeinen verwaltungsverfahrensrechtlichen Grundsätzen zu Lasten des betroffenen Eigentümers aus.
4.
Als Faustregel wird nach Auffassung des Verfassers -im Gegensatz zur bisherigen behördlichen und verwaltungsgerichtlichen Praxis- zu gelten haben, dass bei der Zustandsverantwortlichkeit der Wert des Grundstücks nach Sanierung die Kostenbelastung des Eigentümers begrenzt (so auch schon Oerder/Numberger/Schönfeld, BBodSchG, § 4, Rn. 56).
Diese neue Rechtslage wird mit hoher Wahrscheinlichkeit die Bedeutung der Kostenbeteiligung der GAB bei der Sanierung von Schadensfällen weiter verstärken.